Исполнение наказов избирателей – одна из основных целей депутатской деятельности. В свою очередь сами наказы как элементы императивного мандата реализуют конституционное право участия граждан в управлении делами государства через своих свободно избранных представителей.

Именно депутаты местных представительных органов наиболее близки к избирателям, реально знают местные проблемы и способны самостоятельно проконтролировать их решение на местах.  Где-то необходимо восстановить уличное освещение, благоустроить придомовую территорию, отремонтировать детскую площадку. Может быть, в масштабах города эти проблемы незначительны, но они направлены на конкретного человека, и это самые насущные для жителей вопросы.

Как правило, большая часть наказов избирателей касается проблем жилищно-коммунального хозяйства и вопросов благоустройства, а именно текущих крыш,  неотремонтированных дорог, освещения и озеленения улиц, ликвидации стихийных свалок и т. д. То есть зачастую наказы избирателей касаются не только принятия необходимых законов и решений, но и разрешения наиболее социально острых проблем повседневной жизни, требующих финансовых затрат. Поэтому вопросы правового регулирования финансового обеспечения исполнения наказов являются наиболее актуальными.

Разработка правовых оснований реализации наказов избирателей, требующих финансовых затрат, велась в Верховном Совете  еще с 2005 года. Итогом довольно длительной и не лишенной острых дискуссий работы стало принятие в 2007 году изменений в Закон «О бюджетной системе в ПМР». Перечень целевых бюджетных фондов дополнялся фондом исполнения наказов избирателей. Также было утверждено типовое положение, определяющее порядок формирования и расходования средств фонда. Полемика о достаточности и полноте предложенного механизма была продолжена по инициативе Президента в Конституционном суде ПМР.

В результате возникшей дискуссии, а также с учетом позиции Конституционного суда ПМР было принято решение о первоочередной необходимости введения в действие закона, который бы комплексно определил понятие «наказы избирателей», создал единообразный механизм их учета, реализации и контроля за исполнением.

Так, в 2008 году был принят и с 1 января 2009 года вступил в силу Закон ПМР «О наказах избирателей», который определил принципы организации работы с наказами избирателей, порядок их формирования, учета и обобщения, источники финансирования мероприятий по их исполнению и принципы их использования, а также меры по обеспечению контроля за исполнением наказов и ответственность за их неисполнение.

При разработке и принятии Закона  ПМР «О наказах избирателей» была поставлена  цель – создать действенный механизм взаимодействия избранного депутата и его избирателей. Утвержденный порядок призван позволить депутату системно проводить работу на избирательном округе, определять наиболее остро стоящие проблемы, имеющие общественную, а не индивидуальную значимость, фиксировать поступающие предложения по их решению. Сформированный на протяжении всего срока депутатских полномочий  перечень принятых и выполненных наказов позволит по итогам работы очередного созыва провести определенный анализ эффективности проделанной работы, представить конечные результаты на «суд» избирателей.

Данный  Закон дает четкое определение, какие обращения граждан относятся к «наказам избирателей». Наказ – это особое обращение, в силу смысловой нагрузки данного термина, то есть поручение, наставление, требование, отвечающее следующим условиям:

1) соблюдение целевой направленности, то есть повышение эффективности работы по вопросам экономического, социального и культурного развития, удовлетворения материальных и духовных потребностей граждан, а также  совершенствование действующего законодательства;

2) предложения, содержащиеся в наказах, должны относиться к ведению органов государственной власти и органов местного самоуправления;

3) носить общественно значимый, а не индивидуальный характер, то есть затрагивать интересы определенной части избирателей округа, а также  быть обоснованными и реально осуществимыми;

4) предложения должны быть обобщены и сформированы в порядке, определенном Законом.

При этом организация работы с наказами избирателей должна строиться на принципах:

неукоснительного соблюдения законодательства;

обоснованности и гласности ;

обязательности учета и рассмотрения наказов избирателей, соответствующих установленным требованиям;

ответственности депутатов перед избирателями;

 подотчетности исполнительных органов государственной власти на местах при реализации утвержденных в установленном порядке наказов.

Особо хотелось бы подчеркнуть, что работа с наказами, представляя собой определенную последовательность действий, должна осуществляться в рамках установленных Законом сроков. Данные временные периоды обозначены с учетом этапов осуществления бюджетного процесса, а именно с учетом сроков разработки местных бюджетов. Так, в рамках бюджетного планирования осуществляются обобщение и анализ поступающих проектов смет расходов местных бюджетов.  Поэтому только своевременное обобщение поступивших наказов, вычленение предложений, требующих материальных затрат, расчет необходимых сумм, утверждение в установленном порядке перечня наказов и муниципальных программ позволят создать правовые основания для утверждения в составе бюджетных расходов на очередной финансовый год финансирование предложенных мероприятий.

Организация работы с наказами избирателей включает следующие этапы.

1-й этап. Формирование наказов избирателей.

Предложения избирателей о наказах формируются на собраниях избирателей с депутатом по соответствующим избирательным округам. Каждое предложение о наказе должно быть рассмотрено с точки зрения его соответствия требованиям, установленным законом, к наказам избирателей. В собраниях избирателей с депутатами могут принимать участие руководители исполнительных органов местного самоуправления, руководители организаций либо иные представители, которые вправе давать присутствующим необходимые разъяснения по внесенным предложениям о наказах. Предложения, одобренные и зафиксированные в протоколе, направляются депутату по округу. Очередные собрания избирателей по формированию наказов должны проводиться ежегодно в срок не позднее 1 мая текущего года. Вместе с тем Закон допускает проведение и внеочередных собраний.

2-й этап. Составление и рассмотрение списка наказов избирателей.

Полученные депутатом наказы обобщаются в список с указанием мероприятий по их реализации: к примеру, инициирование предложений о внесении изменений или дополнений в действующее законодательство, предложения о включение мероприятий по реализации в сметы действующих целевых бюджетных фондов и программ на очередной финансовый год.

По наказам, требующим расходования средств местного бюджета, депутат приводит примерный расчет необходимых затрат. При этом исполнительные органы государственной власти и исполнительные органы местного самоуправления Закон обязывает оказывать содействие депутатам в проведении примерного расчета необходимых затрат.

Сформированный список наказов, копии наказов, протоколы проведенных собраний и примерный расчет необходимых затрат из соответствующих источников не позднее 1 июля текущего года направляются председателю соответствующего Совета народных депутатов.

Поступившие наказы классифицируются по следующим группам:

1) наказы избирателей, исполнение которых не требует расходования муниципальных средств;

2) наказы избирателей, исполнение которых требует расходования муниципальных средств из специальных источников, образование которых уже предусмотрено законодательными актами ПМР ;

3) наказы избирателей, исполнение которых требует материальных затрат, но законодательство не определяет специальных источников, за счёт которых они могут быть произведены.

 1-я и 2-я группы наказов включаются в проект перечня наказов избирателей соответствующего Совета на очередной год с указанием содержания наказа, номера избирательного округа,  инициалов депутата, мероприятий по исполнению и затрат на реализацию, а также источника финансирования затрат, предусмотренного действующим законодательством.

3-я группа наказов подлежит включению в проект муниципальной программы исполнения наказов избирателей депутатам соответствующего Совета на очередной год. Данный проект включает аналогичные сведения, за исключением информации об  источниках финансирования мероприятий по реализации наказов.

Сформированные проекты вносятся на утверждение соответствующему Совету не позднее 1 сентября текущего года.

3-й этап. Утверждение перечня наказов и муниципальной программы исполнения наказов избирателей депутатам соответствующего Совета.

В каждом Совете народных депутатов по поручению председателя ответственный комиссия проводится анализ проектов перечня и программы, а также содержащихся в них наказов на соответствие требованиям Закона ПМР «О наказах избирателей». Параллельно проекты направляются на заключение в местный исполнительный орган государственной власти. В случае выявления наказов, не соответствующих установленным требованиям, комиссия вправе рекомендовать соответствующему Совету исключить их из перечня или программы. Также могут быть предложены иные корректировки, к примеру уточнение мероприятий по реализации, проверка обоснованности представленных сумм затрат на реализацию мероприятий.

Проект перечня наказов избирателей и муниципальная программа исполнения наказов подлежат утверждению решением соответствующего Совета одновременно с утверждением бюджета муниципального образования на очередной год. Указанные решения должны быть официально опубликованы. В случае отклонения какого-либо наказа Совет принимает мотивированное решение о его исключении из перечня или программы. Данное решение доводится до сведения избирателей депутатом по соответствующему округу.

Финансовое обеспечение реализации утвержденных наказов может осуществляется из следующих источников:

1. Наказы, включенные в перечень наказов и требующие материальных затрат, финансируются за счет средств местных бюджетов, запланированных на реализацию уже предусмотренных действующим законодательством фондов и программ. Например, за счет средств территориальной части дорожного фонда могут исполняться наказы, предусматривающие ремонт внутриуличного дорожного покрытия; за счет территориального экологического фонда работы по благоустройству и озеленению; за счет утвержденных адресных программ работы по капитальному ремонту и реконструкции. При этом при утверждении перечня наказов в решении об утверждении местного бюджета и (или) конкретной целевой программы  предусматривается финансирование мероприятий, предусмотренных перечнем.

2. Наказы, включенные в муниципальную программу, финансируются  за счет средств местного бюджета, запланированных на ее исполнение с учетом предельнодопустимого объема, указанного в Законе ПМР «О наказах избирателей».

Так, объем средств на реализацию муниципальной программы исполнения наказов планируется в бюджете в размере не более 1 процента налоговых поступлений местного бюджета. Путем деления общей суммы на количество избирательных округов определяется объем средств, приходящийся на один избирательный округ.

Не допускается финансирование одного и того же наказа одновременно за счет средств государственной и муниципальной программ финансирования наказов. За исключением случаев значительности требуемых затрат и недостаточности средств бюджета одного уровня.

Следует подчеркнуть, что в условиях ограниченности ресурсов местных бюджетов на первый план выходит их рациональное перераспределение. Местные Советы, утверждая бюджеты территориальных образований, имеют достаточный комплекс полномочий для перераспределения ресурсов по направлениям с учетом поступивших наказов, утвержденных в установленном Законом порядке.

В условиях несбалансированности и необеспеченности местных бюджетов собственными доходами наиболее реальным источником финансирования мероприятий по реализации наказов являются средства уже закрепленных в законодательстве целевых программ и фондов.

Также на основании анализа поступивших наказов и группировки по определенным сферам целесообразным могла бы стать разработка самостоятельных программ по отдельным направлениям с ежегодным поэтапным планированием расходов по отдельным направлениям. К примеру,  систематизировав наказы, затрагивающие проблемы освещения улиц, ремонта крыш, систем подачи воды, их можно сформировать в отдельные программы. Именно программно-целевой подход к планированию местных расходов позволит пойти по пути обеспечения учета  насущных проблем граждан, проживающих на определенной территории, и аккумулировать и перераспределять финансовые ресурсы на наиболее важные направления.

4-й этап. Исполнение наказов избирателей, включенных в перечни наказов и муниципальные программы.

Депутат использует все предусмотренные законодательными актами ПМР формы и предпринимает любые, не противоречащие законодательным актам ПМР меры, направленные на претворение в жизнь полученных им наказов избирателей. К примеру, депутат вправе инициировать внесение изменений  в законодательные акты от имени соответствующего Совета, в решения своего представительного органа, направлять депутатские запросы, инициировать расследования, может истребовать информацию.

Исполнительные органы государственной власти и исполнительные органы местного самоуправления обеспечивают исполнение наказов избирателей в пределах своей компетенции, а также целевое и рациональное расходование средств, выделенных на финансирование муниципальных программ.

5-й этап. Контроль за исполнением наказов избирателей.

В рамках контроля за исполнением наказов избирателей депутат вправе осуществлять:

1) текущий оперативный контроль за исполнением наказов, включенных в муниципальную программу путем обращения в органы государственной власти и местного самоуправления по вопросам исполнения наказов, принимая участие в их рассмотрении и получая по ним письменные ответы;

2) последующий контроль в рамках заслушивания информации уполномоченных органов об исполнении местных бюджетов за соответствующий отчетный период, в том числе в части фактического финансирования и осуществления работ, предусмотренных муниципальными программами по реализации наказов избирателей.

Закон «О наказах избирателей» предусматривает ответственность депутата за непринятие мер по формированию наказов в установленном порядке, исполнению наказов, содержащихся в утвержденных перечнях или муниципальной программе, а также контролю за исполнением наказов исполнительными органами государственной власти на местах, обязанными обеспечивать их исполнение в пределах своей компетенции.

Должностные лица исполнительных органов государственной власти несут ответственность за нецелевое расходование муниципальных средств, выделенных для финансирования исполнения наказов избирателей.

Наказы избирателей и прямая ответственность депутатов перед избирателями имеют смысл и практическую осуществимость именно на уровне местного самоуправления. Но вместе с тем бесспорным остается то, что только системный, последовательный подход к решению насущных проблем территориальных образований позволит обеспечить результативность и эффективность работы депутатов и  реализовать взятую на себя ответственность перед избирателями.