На заседании постоянной комиссии по вопросам планирования бюджета, финансов и малой приватизации 16 октября 2014 года рассматривался вопрос «О проекте решения «О бюджете Григориопольского района и города Григориополь на 2014 год».
Напомним, что Решение Совета народных депутатов Григориопольского района и города Григориополь от 30 января 2014 года №33/1 «Об утверждении бюджета Григориопольского района и города Григориополь на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» было обжаловано государственной администрацией в судебном порядке, в результате Решением Григориопольского районного суда было признано не соответствующим имеющим большую юридическую силу Закону ПМР «Об органах местной власти, местном самоуправлении и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике» и Закону ПМР «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике» и не действующим полностью со дня его принятия – с 30 января 2014 года.
9 сентября 2014 года государственная администрация Григориопольского района и города Григориополь направила в адрес Совета народных депутатов Григориопольского района и города Григориополь проект решения «Об утверждении бюджета Григориопольского района и города Григориополь на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов». В соответствии с требованиями Регламента Совета проект решения прошёл проверку на соответствие действующему законодательству.
Члены постоянной комиссии ознакомились и приняли к сведению Заключение по проекту решения «Об утверждении бюджета Григориопольского района и города Григориополь на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов».
Вследствие проведённого анализа установлено следующее:
В соответствии с частью второй статьи 17 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республике» «Государственная администрация в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывает, согласовывает с республиканскими исполнительными органами государственной власти, в ведении которых находятся вопросы планирования бюджета, и представляет на утверждение местному Совету проекты бюджетов соответствующих территорий на очередной финансовый год». Аналогичное требование установлено статьей 68 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской Молдавской Республике». Вместе с тем, представленный проект бюджета не был согласован в установленном порядке с Министерством финансов ПМР, о чем свидетельствует отсутствие на проекте соответствующего грифа о согласовании.
1) В соответствии с подпунктом а) пункта 5 статьи 41 Закона Приднестровской Молдавской Республики № 287-З-V от 27.12.2013 г. «О республиканском бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» возмещение транспортным организациям расходов, связанных с предоставлением гражданам льгот за проезд в городском и пригородном электро-, автотранспорте (кроме такси) предусмотренных действующим законодательством Приднестровской Молдавской Республики, осуществляется за счёт средств местных бюджетов;
2) В соответствии с пунктом 4 статьи 3 закона «Представительные органы государственной власти городов и районов утверждают бюджеты муниципальных образований с указанием предельного прироста кредиторской задолженности отдельным приложением по следующим статьям экономической классификации расходов бюджета: «Оплата услуг связи» (код 110600), «Оплата тепловой энергии» (код 110720), «Оплата освещения помещений» (код 110730), «Оплата водоснабжения помещений» (код 110740), «Целевые трансферты бюджетам других уровней (льгота населению)» (код 110770), «Оплата газа» (код 110780), «Трансферты на покрытие разницы в ценах и тарифах» (код 130110) и «Трансферты на покрытие потерь от предоставления льгот по транспорту» (код 130120).
По другим статьям экономической классификации расходов прирост кредиторской задолженности не допускается».
Предлагаемым проектом решения (Приложением №3 к проекту решения) не предусмотрен предельный прирост кредиторской задолженности по статьям «Оплата услуг связи» (код 110600), «Трансферты на покрытие потерь от предоставления льгот по транспорту» (код 130120) вследствие чего фактически сформированный прирост кредиторской задолженности по этим статьям будет являться несанкционированным.
3) В Приложениях №№1, 1а и 1б к проекту решения местные налоги и сборы отражены одной строкой. Вместе с тем, три вида платежа, включенных в систему местных налогов и сборов имеют целевое назначение. Это налог на содержание жилищного фонда, объектов социально-культурной сферы и благоустройство территории города (района), целевой сбор села (поселка) с граждан на благоустройство территории села (поселка) и целевой сбор на содержание и развитие социальной сферы и инфраструктуры села (поселка). Ввиду целевого характера указанных средств возникает необходимость расшифровки итоговой суммы по коду 1400400 «Местные налоги и сборы» бюджетной классификации доходов бюджета в разрезе поступающих платежей.
4) В соответствии с пунктом 2 статьи 96 Конституции Приднестровской Молдавской Республики никакие государственные средства не могут быть израсходованы иначе, как в порядке и пределах, установленных законом. Порядок финансирования деятельности местных Советов народных депутатов и оплаты труда работников аппаратов органов местного самоуправления установлен законами Приднестровской Молдавской Республики «Об оплате труда работников бюджетной сферы и денежном довольствии военнослужащих и лиц, приравненных к ним по условиям выплат денежного довольствия», «О бюджетной классификации Приднестровской Молдавской Республики». Помимо указанных законодательных актов, согласно пункту 2 статьи 19 Закона ПМР «О бюджетной системе в Приднестровской Молдавской Республики» «оплата труда работников местных исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления определяется законом, регулирующим оплату труда работников бюджетной сферы, и может быть изменена только соответствующим законом». Однако, как следует из Приложения №2 к проекту решения, на утверждение Совету народных депутатов предлагается иной, отличный от установленного вышеуказанными законодательными актами, порядок финансирования расходов на содержание районного, сельских (поселковых) Советов и администраций сел (поселков) Григориопольского района и государственной администрации. При этом следует отдельно подчеркнуть, что предлагаемая государственной администрацией района редакция финансирования расходов сельских (поселковых) Советов – администраций сел (поселков) не соответствует решению 24 сессии Григориопольского районного Совета народных депутатов 24 созыва №24/20 от 20 декабря 2012 года «О мерах по обеспечению деятельности органов местного самоуправления в селах (поселках) Григориопольского района» с изменениями, внесенными решением №25/4 от 07 февраля 2013 года, (в текущей редакции решение 35 сессии Совета народных депутатов Григориопольского района и г. Григориополь 24 созыва №35/8 от 27 марта 2014 года), а также утвержденным председателем Верховного Совета ПМР штатным расписаниям районного, сельских (поселковых) Советов и администраций сел (поселков) на 2014 год.
5) Предлагаемым проектом решения не предусмотрено утверждение остатков местного бюджета по состоянию на 01 января 2014 года в соответствии с Законом ПМР от 30 апреля 2014 года №94-ЗИД-V «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2014 год и плановый период 2015и 2016 годов».
6) В пункте 4 проекта решения подлежит уточнению общая сумма целевого сбора с граждан на благоустройство территорий сел (поселков) района.
7) Пунктом 4.2 проекта решения предлагается утвердить Программу благоустройства города Григориополь, сел Делакеу, Красное и Красная Горка в сумме 74 488 рублей, при этом в самой Программе, предлагаемой на утверждение (Приложение №5а к проекту решения) отсутствуют такие основные составляющие программы как ресурсное обеспечение, объемы, исполнители и сроки исполнения работ. Помимо прочего, Приложение № 5а необходимо привести в соответствие с требованиями, установленными подпунктом м) пункта 1 статьи 16 Закона ПМР «Об основах налоговой системы в Придестровской Молдавской Республике» и решением 31 сессии Совета народных депутатов Григориопольского района и г. Григориополь 24 созыва от 24 октября 2013 года № 31/3 «Об утверждении местных налогов и сборов для юридических и физических лиц на 2014 год».
8 ) В пункте 5 проекта решения подлежит уточнению общая сумма целевого сбора на содержание и развитие социальной сферы и инфраструктуры сел (поселков) района. Распределение средств целевого сбора на содержание и развитие социальной сферы и инфраструктуры сел (поселков) района в Приложении №6 к проекту решения произведено в нарушение требований, установленных подпунктом р) пункта 1 статьи 16 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об основах налоговой системы в Приднестровской Молдавской Республике» и Положением о порядке исчисления и уплаты целевого сбора на содержание и развитие социальной сферы и инфраструктуры села (поселка), утвержденного решением 31 сессии Совета народных депутатов Григориопольского района и города Григориополь 24 созыва от 24 октября 2013 года № 31/3 «Об утверждении местных налогов и сборов для юридических и физических лиц на 2014 год».
9) Пунктом 5.3 проекта решения предлагается утвердить Программу целевого сбора на содержание социальной сферы и инфраструктуры сел Делакеу, Красное, Красная Горка на 2014 год в сумме 175 878 руб. В данной части следует подчеркнуть, что при соблюдении установленных подпунктом р) пункта 1 статьи 16 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об основах налоговой системы в Приднестровской Молдавской Республике» и Положением о порядке исчисления и уплаты целевого сбора на содержание и развитие социальной сферы и инфраструктуры села (поселка), утвержденного решением 31 сессии Совета народных депутатов Григориопольского района и г. Григориополь 24 созыва от 24 октября 2013 года № 31/3 «Об утверждении местных налогов и сборов для юридических и физических лиц на 2014 год» требований размер суммы, направляемой на финансирование указанных сел с учетом остатка по состоянию на 01 января 2014 года подлежит уточнению.
Предлагаемая на утверждение Программа содержания и развития социальной сферы и инфраструктуры сел Делакеу, Красное, Красная Горка на 2014 год не содержит данных о её ресурсном обеспечении, об объемах работ, исполнителях и сроках исполнения работ.
10) Пунктом 6.1 проекта решения предлагается утвердить смету расходов от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности на 2014 год в сумме 5 604 791 рубль согласно Приложению № 7 к проекту решения. Вместе с тем, согласно пункту 2 ст. 11 Закона Приднестровской Молдавской Республики № 287-З-V от 27 декабря 2013 года «О республиканском бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» утверждению подлежит свод доходов от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности. Согласно пункту 3 ст. 11 указанного закона доходы от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности подлежат направлению на финансирование расходов, утвержденных в приложении № 2 к закону «Расходная часть республиканского бюджета на 2014 год» по основному коду функциональной классификации расходов бюджета 3000 «Прочие расходы», раздел 30 подраздел 07 «Расходы, не отнесенные к другим группам» в разрезе прямых получателей средств.
Пункт 6.1 проекта решения необходимо изложить в соответствии с пунктами 2 и 3 ст. 11 Закона Приднестровской Молдавской Республики № 287-З-V от 27 декабря 2013 года «О республиканском бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов», а Приложения №7 и №2 к проекту решения изложить в новой редакции аналогично Приложениям №№ 5, 5а и №№2, 2а, 2б закона о республиканском бюджете. В том числе, принимая во внимание требования ст. 68 Регламента Совета народных депутатов Григориопольского района и г. Григориополь о предоставлении в составе проекта бюджета информации об установленных предельных уровнях цен (тарифов) и фиксированных цен (тарифов) на услуги муниципальных учреждений и учитывая отсутствие таковой в представленных государственной администрацией материалах, также как и отсутствие информации об источниках формирования доходной части специальных бюджетных счетов от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности подведомственных муниципальных учреждений, возникает необходимость отражения в утверждаемом своде доходов от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности источников формирования доходов и их размеров в разрезе учреждений.
11) Пункт 6.2 проекта решения не предусматривает утверждение направления расходования средств от оказания платных услуг и иной, приносящей доход деятельности на 2015 и 2016 годах, при этом в Приложениях №2а «Расходы местного бюджета на 2015 год» и №2б «Расходы местного бюджета на 2016 год», данные расходы отражены. Следует отметить также, что в Приложении № 2 «Расходы местного бюджета на 2014 год» данные расходы отражены в разрезе получателей средств, в том числе и по вновь созданным учреждениям вследствие реорганизации МУ «Главное управление просвещения Григориопольского района и г. Григориополь», а в Приложениях №2а и №2б отсутствуют и отражены одной строкой – «Платные услуги МУ ГУПа».
12) Часть вторая пункта 3 ст. 11 Закона Приднестровской Молдавской Республики № 287-З-V от 27 декабря 2013 года «О республиканском бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» предусматривает запрет на финансирование аппаратов управлений за счет платных услуг, а также иной приносящий доход деятельности оказываемой подведомственными им учреждениями, включая передачу на баланс аппаратов управлений имущества, приобретенного за счет указанных средств, а также работ, услуг. Данная норма отсутствует в проекте решения, представленного государственной администрацией, однако является обязательной для исполнения и, следовательно, подлежит отражению в текстовой части проекта решения.
13) Положения пункта 7 проекта решения не соответствуют требованиям, установленным пунктом 1 и пунктом 6 статьи 12 Закона Приднестровской Молдавской Республики № 287-З-V от 27 декабря 2013 года «О республиканском бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов». Так, пункт 1 ст. 12 указанного закона устанавливает в 2014-2016 года действие ряда целевых бюджетных фондов, в том числе и территориальные экологические фонды, а пункт 6 устанавливает действие бюджетных фондов местных бюджетов городов (районов) – резервных фондов местного бюджета соответствующего города (района).
Согласно п. 1 ст. 22 Закона ПМР «Об охране окружающей среды» «для финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов и природоохранной деятельности образуются республиканский и местные (территориальные) целевые бюджетные экологические фонды».
Согласно пункту 2 Приложения к Постановлению Верховного Совета ПМР № 2489 от 19 февраля 2014 года «Об утверждении Типового положения о резервном фонде местного бюджета и о порядке использования средств резервного фонда местного бюджета» резервный фонд местного бюджета создается с целью финансового обеспечения расходов, относящихся к вопросам местного значения района (города), носящих непредвиденный характер и не предусмотренных в бюджете района (города) на очередной финансовый год.
Таким образом, положения пункта 7 проекта решения необходимо привести в соответствии с вышеуказанными законодательными актами определив Григориопольский экологический фонд – целевым бюджетным фондом, а резервный фонд местного бюджета Григориопольского района – бюджетным фондом.
14) Согласно пункту 7.1 проекта решения «Остатки средств местных целевых бюджетных фондов по состоянию на 1 января 2015 года и 1 января 2016 года, направляются на увеличение расходов соответствующих местных целевых бюджетных фондов и используются после внесения изменений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2014 и плановый период 2015 и 2016 годов». Эта норма может быть применима только в отношении Григориопольского целевого бюджетного экологического фонда и не может распространяться на резервный фонд местного бюджета, поскольку он, во-первых, не является целевым, а во-вторых, в соответствии с пунктом 10 Типового положения о резервном фонде местного бюджета и о порядке использования средств резервного фонда местного бюджета, утвержденного Постановлением Верховного Совета ПМР № 2489 от 19 февраля 2014 года, средства резервного фонда подлежат использованию для исполнения расходных обязательств в течение финансового года, в котором они были выделены, и не имеют переходящего остатка. Однако из предлагаемого районной госадминистрацией текста проекта решения, а именно пункта 7, рассматриваемого во взаимосвязи с пунктом 7.1, следует, что данная норма распространяется также и на резервный фонд местного бюджета.
15) Частью второй пункта 6 статьи 12 Закона Приднестровской Молдавской Республики № 287-З-V от 27 декабря 2013 года «О республиканском бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» определено, что «Порядок образования, расходования средств, а также отчет об использовании средств резервных фондов местного бюджета утверждается соответствующим Советом народных депутатов на основании типового положения, утвержденного Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики». В проекте решения данная норма отсутствует, в связи с чем, возникает необходимость дополнить проект решения указанной нормой.
16) Пунктом 8 проекта решения предлагается утвердить Программу формирования и расходования средств Григориопольского бюджетного экологического фонда на 2014 год в сумме 557 570 руб. Согласно пункту 3 статьи 15 Закона Приднестровской Молдавской Республики № 287-З-V от 27 декабря 2013 года «О республиканском бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» «Программы формирования и расходования средств территориальных экологических фондов разрабатываются исполнительными органами государственной власти городов и районов по согласованию с уполномоченным Правительством Приднестровской Молдавской Республики исполнительным органом государственной власти, в ведении которого находятся вопросы рационального использования природных ресурсов, охраны окружающей среды и экологического контроля, и утверждаются представительными органами государственной власти городов и районов». Следует отметить, что представленная на утверждение Программа не была согласована в установленном порядке.
17) Пунктом 11 проекта решения предлагается утвердить Программу формирования и использования средств налога на содержание жилищного фонда, объектов социально-культурной сферы и благоустройство территорий г. Григориополь и Григориопольского района на 2014 год в сумме 1 093 962 руб. В указанной Программе, как и в Программах, изложенных в Приложениях №5а и 6а к проекту решения, также отсутствуют сведения о ресурсном обеспечении Программы, об объемах работ, исполнителях и сроках исполнения работ. Помимо прочего Программу необходимо привести в соответствие с требованиями, установленными подпунктами 21 и 22 пункта 6 Положения о порядке начисления и взимания налога на содержание жилищного фонда, объектов социально-культурной сферы и благоустройство территории города Григориополь и Григориопольского района, утвержденного решением 31 сессии Совета народных депутатов Григориопольского района и г. Григориополь 24 созыва от 24 октября 2013 года № 31/3 «Об утверждении местных налогов и сборов для юридических и физических лиц на 2014 год».
18 ) Частью второй пункта 12.1 проекта решения предусмотрено финансирование в 2014 году расходов, связанных с реализацией на территории Григориопольского района грантов из Фонда социальных инвестиций в размере 15 процентов от определенной донором суммы, предназначенной на проведение ремонтных работ в муниципальных учреждениях района, но не более 376 578 рублей, предусмотренных по статье экономической классификации расходов бюджета 240300 «Капитальный ремонт объектов социально-культурного назначения» по разделу функциональной классификации расходов бюджета 13 00 «Образование». Следует отметить, что отраженная сумма контрибуции не соответствует фактически заявленной по итогам заключенных Соглашений о Грантах поэтому подлежит уточнению.
19) Согласно части 5 пункта 2 статьи 31 Закона Приднестровской Молдавской Республики № 287-З-V от 27 декабря 2013 года «О республиканском бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» «Перераспределение средств местных бюджетов осуществляется соответствующими исполнительными органами государственной власти, ответственными за исполнение местных бюджетов, на основании нормативного правового акта, разработанного государственной администрацией города, района и утвержденного соответствующим городским (районным) Советом народных депутатов». Однако в проекте решения об утверждении местного бюджета данная норма отсутствует. В данной связи, возникает необходимость прописать данную норму в проекте решения.
20) Согласно части второй пункта 3 статьи 31 Закона Приднестровской Молдавской Республики № 287-З-V от 27 декабря 2013 года «О республиканском бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» «Типовое положение о порядке и условиях дополнительного материального стимулирования за счет экономии фонда оплаты труда, утверждается Правительством Приднестровской Молдавской Республики». Вместе с тем пункт 18 проекта решения таких требований не содержит. В данной связи, возникает необходимость прописать данную норму, дополнив часть вторую пункта 18 проекта решения.
21) Согласно части второй предлагаемого на утверждение в составе проекта решения Положения «О перераспределении средств в пределах годовой суммы ассигнований, по разделу функциональной бюджетной классификации расходов местного бюджета Григориопольского района и города Григориополь» «главные распорядители бюджетных средств направляют в государственную администрацию района заявку о перераспределении бюджетных средств в пределах годовой суммы ассигнований по основному разделу, подразделу разделу функциональной классификации, организационному коду, целевой статье, виду расходов, предметной статье, подстатье, элементу расходов с обоснованием необходимости и возможности перераспределения по форме согласно приложению №1 к настоящему Положению». В представленных государственной администрацией района материалах данное Приложение отсутствует.
22) Приложением № 6 к Закону Приднестровской Молдавской Республики №94-ЗИД-V от 30 апреля 2014 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» утверждены средства гуманитарной помощи по Григориопольскому району в сумме 630 925 руб. Вместе с тем в предлагаемом проекте решения утверждение средств гуманитарной помощи не предусмотрено. В данной связи возникает необходимость их утверждения.
23) Статья 56 Регламента Совета народных Григориопольского района и города Григориополь устанавливает ряд необходимых условий внесения в Совет проекта правового акта в порядке правотворческой инициативы. В результате анализа представленного на утверждение проекта правового акта на предмет его соответствия установленных требований выявлено его несоответствие подпунктам 1, 4, 5 пункта 1 статьи 56 Регламента, а именно проект не согласован с заинтересованными лицами, отсутствует заключение и финансово-экономическое обоснование потребности в заявленных средствах, проект представлен только в бумажном варианте.
24) Одно из основных требований для рассмотрения и принятия решения о бюджете района согласно статье 68 Регламента Совета народных депутатов является наличие представленного государственной администрацией заключения и финансово-экономического обоснования потребности в заявленных средствах. К проекту решения о бюджете приложена пояснительная записка, однако её содержание не отражает в полной мере обоснованность заявленных для финансирования расходов.
На основании результатов проведенного правового и экономического анализа проект решения «Об утверждении бюджета Григориопольского района и города Григориополь на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» следует признать не соответствующим требованиям Закона Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов», ряду других законодательных актов, а также принятым решениям Совета народных депутатов.
Согласно пункту 6 статьи 56 Регламента Совета народных депутатов Григориопольского района и города Григориополь при несоответствии проекта правового акта требованиям законодательства, отсутствии необходимых документов, на основании результатов экспертизы председатель райгорсовета вправе принять решение о возвращении субъекту правотворческой инициативы проекта правового акта на доработку.
На основании вышеизложенного проект решения «Об утверждении бюджета Григориопольского района и города Григориополь на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» возвращён в государственную администрацию Григориопольского района и города Григориополь на доработку.